不动产登记信息全国联网 下一步：开征房地产税？

摘要：6月中旬，自然资源部称，全国统一的不动产登记信息管理基础平台已实现全国联网，我国不动产登记体系进入到全面运行阶段。

       调查统计显示，目前全国335个地市、2853个县区共设立3001个不动产登记办事大厅，3.8万个窗口、8万多一线登记工作人员每天为30多万企业和群众提供不动产登记服务。

       自然资源部不动产登记局副局长高永介绍，将有序开展以不动产登记为基础的，自然资源统一确权登记工作。

       “不动产登记全国联网”的消息一经发出，外界就将其与房地产税，甚至“空置税”的开征挂钩，视其为征税的“技术前提”。7月16日，国家统计局新闻发言人毛盛勇表示，加快推进房地产税相关政策举措。这一表态更增加了外界对于房地产税出台的预期。

       不动产登记全国联网是否是在为征收房地产税做技术准备？其又将对房价产生怎样的影响？

       来之不易的全国联网

       历时4年的联网

       “先难后易”，先登记住宅与商办类项目

        其实，所谓不动产，并不限于人们日常理解的“房产”，还包括土地、草原、林地等等。追本溯源，2007年10月1日起开始实施的物权法就已经提出：国家对不动产实行统一登记制度。

       随后，在2013年11月，原国土资源部被国务院常务会议明确为负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记。会议决定，将分散在多个部门的不动产登记职责整合由一个部门承担，“建立不动产登记信息管理基础平台，实现不动产审批、交易和登记信息在有关部门间依法依规互通共享，消除‘信息孤岛’”。

       2014年2月，原国土资源部牵头九部门建立不动产登记工作部际联席会议制度，同年3月，不动产登记工作第一次部际联席会议召开，提出用3年时间全面建立不动产统一登记制度，用4年时间运行统一的不动产登记信息管理基础平台，实现不动产审批、交易和登记信息实时互通共享和依法查询，形成不动产统一登记体系。

       从2014年开始的4年里，普通人对于不动产登记最切身的体会恐怕就是手中的“房本”悄然变成了不动产权证。2015年3月1日，《不动产登记暂行条例》正式实施，从此市民申请办理的“房本”改为不动产权证，同时遵循“不变不换”的原则，即在不发生交易的情况下不强制旧证换新，并且“房本”所保护的权利没有变动。

       除了这样“看得见”的变化，4年里，不动产登记信息管理基础平台的建设也在推进。

       2014年9月，原国土资源部部长姜大明主持召开第26次部长办公会议，审议并原则通过“国土资源云”建设总体框架，“国土资源云”即是国土资源和不动产统一登记信息系统的简称。会议强调，当前要尽快推进全国不动产统一登记信息平台建设。“国土资源云”建设的目标就包括：“逐步实现基础设施资源、数据资源、业务应用与服务的国家一级大集中或部省(区域)两级大集中。”而其应用包括国家、省、地、县和乡五级。

       也就是说，所谓的“不动产登记全国联网”，就是各地建立的不动产登记信息管理基础平台接入国家级信息平台的过程。

       2017年3月，姜大明就曾表示，力争年底前所有市县全部接入国家级信息平台，全面实现登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。

       武汉中地数码科技有限公司(下称“中地数码”)曾参与搭建湖南等地不动产统一登记平台，中地数码总裁万波告诉“国土资源云”所包括的内容非常繁杂，在地上部分有土地建设和测绘数据两个大类，还有地下部分的地质数据，总共由三大类基础数据构成。而全国不动产网络只是“国土资源云”子集当中的子集，包含在地上的这部分数据之中，“在‘国土资源云’这张‘大图’上，不动产只是其中很小的一个单元。”

       万波进一步解释，不动产网络在“国土资源云”上只是一层应用，而房屋登记信息又是不动产登记网络中的一部分，也就是说，房屋登记信息只是“国土资源云”子集当中的子集。“不动产的概念很大，所有不能移动的固定资产都叫不动产。”他说，大到山川河流，小到文物古迹和高速公路，都可称之为不动产，理论上都会被登记到这张网络上。尽管只是“国土资源云”子集中的子集，但住宅类项目的登记由于会牵涉到一系列社会问题，所以最容易触动普通人的神经。

       不动产登记网络的诸多“子集”中，住宅类和商业办公类房屋这个“子集”在实际工作中的“优先级”最高：“我们的原则是分层级有步骤地进行登记，最优先登记的就是楼房项目，包括民宅和商业办公类项目，毕竟社会关注度最高嘛。”万波说。

       住宅和商业办公类项目最先被登记，也是本着“先难后易”的原则，比如文物古迹等门类的登记就被放在了后面。“文物保护单位这部分不动产属于国有资产，不会发生交易，由国家事业单位自己登记就可以，相对简单。”万波说。但最终，所有门类的不动产信息都会被记录入这张大网中。

       从实现联网到数据详实是个漫长过程

       “目前苦于不动产登记数据还不甚详实，数据补充和整合工作正在进行中。预计明年情况会好很多。”万波分析认为，不动产包含的内容和条线很多，从2014年开始立项的“国土资源云”只用4年时间是无论如何做不到“大而全”的。

       从2014年开始，不动产登记全国联网的过程难言轻松。据了解，单就我国目前的住宅类不动产而言，就有军产、公产(政府持有的房屋)以及私产等多种类型，需要分门别类地进行登记。

       思源地产市场发展部副总经理、首席分析师郭毅：“有些住宅暂时没有房产证，就需要补证；有的产权所属并不清晰，就需要重新厘清；有的只有纸质版房产证，就需要将其电子化后才能录入系统。这些工作从技术上讲没有难度，但耗费的周期非常长，工作量也很大。”

       这一说法在搭建不动产统一登记平台的实际工作中得到了验证。“目前基础数据的获取是个大问题，也就是将统计主体信息化。”万波讲诉以县一级平台为例，基础数据的电子化障碍主要有两个：一是基础资料缺失，必须进行补录，“特别是一些不动产的测绘数据还没有，这部分还要去勘测”；二是纸质档案的电子化，“县一级很多房产证并没有电子化备案，这部分房产证需要进行电子扫描，一份一份地录入系统，很繁杂。”

       而为县一级平台提供不动产数据整合等技术支持现在成了县一级政府对外采购服务中的“香饽饽”。此前登录中国政府购买服务信息平台发现，搜索含“不动产”字样的政府对外招标项目，在时间为“近一周”的情况下有超过70条结果，若搜索条件为“近一月”，则结果超过280条。

       万波介绍说：“尤其是县一级平台，目前都在加大力度展开不动产数据整合等基础工作，以保障基础数据的完整性和时效性。据他了解，目前大量县市都在做统计主体信息化的工作，补充历史档案以及纸质档案电子化的工作都在紧张进行中。

       据了解，除了基础数据的缺失，一些地方在搭建不动产统一登记平台时也曾遇到类似“信息壁垒”的问题。他就曾遇到地方房管局不太配合不动产信息登记中心搭建的问题，“房管局手中握有有关不动产交易的信息，大量的信息积累在原本由房管局搭建的网络系统中，这部分数据一旦分享给其他网络，那么这部分业务的人员势必萎缩，这就触动了既得利益。”

       他认为，这种“信息壁垒”是由“利益壁垒”造成的，比较“聪明”的做法是从国土资源部门抽调一部分人，再从房管局抽调另一部分人共同组建不动产登记信息中心，“房管局一半人马直接划拨到不动产登记中心，这样阻力就会小很多。如果将不动产登记信息中心直接设置在国土资源部门旗下，房管局就不太听使唤。”

       自然资源部于2018年全国两会后正式组建，这一改革将此前分属于发改委的主体功能区规划、分属于住建部的城乡规划以及分属于原国土资源部的土地规划等职能统一交由自然资源部行使，为“国土资源云”的构建提供了机制协调上的支持。“根据我们的经验，此前分属于国土资源行政序列的部门对空间类的数据掌握得比较多，有很详尽的土地坐标数据，而房管局行政序列的单位则对房屋数据比较在行，问题是无法将房屋数据安放到相应的地块上去。经过一系列整合工作之后，各自的特长可以相得益彰，有利于加快工作的开展。”

       除了在基础数据获取方面面临问题，数据是否详实面临的另一个现实问题便是“不变不换”，即只要不动产的产权没有变更，就不强制换成不动产权证书。中原地产首席分析师张大伟认为，完成这部分“隐形”的不动产统计，依然需要几年时间。

       不动产登记信息人人可查吗？

       “不动产登记全国联网”后的查询工作也是舆论关注的焦点。是不是每位公民只要上网就可以查询任何一处不动产的产权归属以及交易信息？

       针对外界普遍关心的不动产信息公开查询功能，中国社会科学院长城学者孙宪忠曾指出，从法理上讲，让不动产信息充分公开、让大家都能够查询是有缺陷的。“为了保护交易主体的合法利益和秩序，需要建立一个风险防范机制。只有涉及到当事人双方的交易，当事人和利害关系人才有权利去查询不动产登记信息。”

       “从国外的一些经验看，不动产信息系统开放程度比较高，房子的户主是谁、位置在哪里、面积和建筑形态是怎样的，都可以查询到。”中国土地学会前秘书长黄小虎讲诉。

       2014年时，原国土资源部不动产登记局常务副局长冷宏志曾表示，到2017年底前，可“全面实现信息共享并依法提供信息查询服务”。

       其实，2015年3月实施的《不动产登记暂行条例》已经规定了谁可以查询不动产登记信息，具体为：权利人、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料，不动产登记机构应当提供。有关国家机关可以依照法律、行政法规的规定查询、复制与调查处理事项有关的不动产登记资料。

       如何保证信息安全是外界关注的另一个问题。值得注意的是，不动产登记平台的另一个特点是构架在私有云，而非公有云上。所谓私有云是指为一个客户单独使用而构建，因而提供对数据、安全性和服务质量的最有效控制，相较而言公有云则是第三方提供商为用户提供的能够使用的云，一般可通过互联网使用，其核心属性是共享资源服务。

       “‘国土资源云’构建在自然资源部内部的系统中，不是一般人都能进得去的，可以将其理解为一张规模很大的局域网。”万波讲诉，在构架该云服务的过程中，中地数码的工作人员只能“搭架子”，而不能看到“架子上放了什么货”，“技术人员是没有这个权限的。主体要求是在保证开放性的同时也要保证私密性，也就是严格按照国家法律法规保护个人信息不对外泄露。”

       联网后的下一步：开征房地产税？限制“炒房”？

       房地产税开征的先决条件？

       “不动产登记全国联网”的消息一经发出，外界就将其与房地产税的开征挂钩，视其为在全国开征房地产税的技术前提。

       6月底，香港特首林郑月娥表示，“将对空置6个月以上、并未作居住或出租用途的一手私人住宅单位征收‘额外差饷’，相当于该单位应课差饷租值的200%，即相当于两年的租金，约等于楼价的5%。”在舆论对房地产税开征和“不动产登记全国联网”两者之间的关系进行讨论之时，香港提出将开征“空置税”，更引发了一部分人士对内地会否跟进的猜想。

       原国土资源部副部长胡存智此前曾撰文指出，不动产统一登记并不是开征房地产税的前提，在分散式登记模式下同样可以开展征收房地产税的改革。

       但在2017年12月，国土资源战略研究重点实验室以“房地产税设计与不动产登记”为主题举行的专项学术报告会上，与会学者认为房地产税征收必须在处理好公平与效率问题的原则下以不动产登记信息管理基础平台数据为依据。

       思源地产发展部副总经理、首席分析师郭毅讲诉全国联网能够保证中央政府层面清楚地知晓公民在全国范围内拥有不动产的数目、位置和其他关键信息，也有益于摸清全国不动产分布的“基数”和“底牌”，对制定房地产税全国统一的税基和税率等问题提供可参考的全国性标准。“如果只由各地方分散式地管理这些信息，在具体征收上仍会面临很多问题。”她认为，不动产登记全国联网毫无疑问是房地产税在全国范围内开征的先决条件，“只有把全国的情况摸清楚了，才能去想下一步该具体怎么收。”

       中原地产研究院首席分析师张大伟认为，“不动产登记本身不是政策，但实现全国联网后可以实现更多更快的楼市调控效果。”他也认为不动产登记全国联网是房地产税开征的先决条件，借助此政策，政府的税基从交易环节过渡到持有环节，财产税的二次分配特征将更加明显。

       而在中国土地学会前秘书长黄小虎看来，征税只是联网的一个附带功能。“联网的目的肯定不是为了征税，而是健全市场经济体制下的物权保护制度，说白了就是要把‘家底’搞清楚，分门别类地对各种不动产进行保护和管理。”但他同时也认为，市场对房地产税即将开征的预判并非空穴来风，“数据摸清楚了，自然为征税提供了先决条件。”

       其实，从已经试行房地产税政策多年的上海和重庆两地的实际效果看，房地产税对房价的走势影响似乎微乎其微，2011年1月开征房地产税的沪渝两城房价并未被平抑：上海房价从2011年的每平方米约14000元涨到了2015年的每平方米32000元，到2017年更是涨到每平方米5万元，中心城区的均价则超过每平方米10万元。征税7年来，除征税第二年的2012年涨幅仅有0.4%，其余年份均在10%以上；而外界认为，重庆房价的相对平稳，并非是房地产税的功劳，而是土地供应充足、人口数量少、政策调控和积极建设公共租赁住房等因素的结果。

       当然，开征房地产税需要迈过的不仅是技术关，还有法律关。“立法先行，充分授权，分步推进”是推进房地产税立法和实施的原则。“‘不动产登记全国联网’只是一种工具，而且目前尚未完成全面登记，各种政策快速落地的可能性不大。”张大伟分析称，征收房地产税除了信息透明之外，还有一项重要前提是建立房屋的估值动态系统，而这一系统目前尚未建立，对税率、税基等问题都没有实质性答案，房地产税离落地还有相当一段路要走。

       联网后能抑制“炒房”吗？

      在万波看来，简单认为不动产登记信息全国联网与房产税的征收有直接关系，理解过于片面。“不动产登记全国联网”意味着不动产登记的大数据时代已经到来。在不久的将来，不动产统一登记信息系统不仅能进行不动产登记的受理、审批、发证工作，同时可以提供城市商品房价格走向趋势分析，供需关系分析，甚至为政府进行城市经济建设提供辅助决策。

       尽管目前数据可能仍不够详实，但“不动产登记全国联网”的一个直接结果是：我国境内所有公民名下的房产都将“一目了然”，这对此前的“房哥”“房姐”等炒房客来说似乎不是个好消息。

       黄小虎就认为，全国联网后，所有的房产名归谁下都一目了然，对房价起不到直接影响，但至少可以间接起到抑制“炒房”的作用。

       以一位在广州拥有10套房产的“房姐”为例，在全国联网尚未实现之时，如果她在一座并未对非本地户籍人士有限购政策的城市再次购房，当地政府无法得知她在其他城市的房产情况，在当地所购房产很可能仍算“首套”；全国联网之后，当地政府可以清晰地得知她在广州拥有房产的情况，这对区分“刚需”及“非刚需”，进而打击炒房客是否是一大利好？

       黄小虎说，“刚需”和“非刚需”目前没有严格的标准，但至少异地购房时当地政府部门可以通过网络查询到该购房者在全国拥有房产的数量，这就是一个很大的技术进步。“是否会按照‘非刚需’对待，还是要根据当地的政策走。如果有的人在全国范围内的确是‘非首套’，但在当地工作和生活，必须有当地的住房，那也不应该限制这类交易。”他表示，全国联网的意义仅限于“摸底”和“信息透明”，限制炒房行为还是要靠各地方政府出台的各项具体政策，信息平台的作用只是基础性的。

       郭毅也表示，目前尚无任何地方出台以全国范围内是否拥有其他房产的标准来判定“首套”的政策，并且在可预见的将来一段时间内，也应该不会有这样的政策。她认为，不动产登记全国联网对房价的影响不会像“想象中的那么大”：“不动产登记全国联网以及对民宅开征房地产税的消息已经传了近10年，据我所知很多人已经将名下冗余的房产抛售了，在目前严格调控的大背景下，这些房产升值空间有限，有的人捞够了就将其套现去做其他生意了，持有这些冗余房产对他们来讲风险大于收益。”

       “政策出台不是信息平台单方面能够促成的。”万波说，他认为在“炒房”的黄金时间段，二三线城市没有对非本地户籍人士在纳税和社保的持续时间方面进行限制，随后到来的“限购潮”在税收和社保缴纳持续时间上进行限制，起到了一定效果。

       “不动产登记全国联网”后另一个关注度较高的问题涉及反腐，在我国由于名下房产问题而“落马”的官员不在少数。

       《中国纪检监察报》曾刊登文章称：“房地产领域是官员腐败的重灾区。官商勾结、多占住房和办公用房超标现象十分普遍。在2013年以来被巡视的21个省份中，有20个省份发现了房地产腐败，占比高达95%”。

       不动产登记信息全国联网之后，从技术角度的确可以做到“以房查人”和“以人查房”，但与开征房地产税的问题类似，这也不是该网络主要解决的问题。“公检法机关对信息查询的需求属于特殊需求，即便没有这张网，通过其他形式照样能查到，这张网并不是公检法机关办案的先决条件。”