新型城镇化发展要转向规模扩张和质量提升并重

摘要：随着我国经济发展进入新常态，城镇化速度也将从高速增长转向中高速增长、城镇化发展转向规模扩张和质量提升并重。如何促进新型城镇化持续健康发展成为当前市场关注的焦点。

    “十三五”期间，我国将全面推行覆盖所有未落户城镇常住人口的居住证制度，以居住证为载体建立与居住年限等条件相关的基本公共服务提供机制——

　　近日，由国家发展和改革委员会组织编写的《国家新型城镇化报告2015》在北京发布。报告显示，去年我国城镇化率达到56.1%，但是户籍人口城镇化率仅为39.9%，两者之间存在着16.2个百分点的差距。同时，今年的《政府工作报告》提出，到2020年，常住人口城镇化率达到60%、户籍人口城镇化率达到45%。如何通过推动“人”“地”“钱”等领域的改革，促进新型城镇化持续健康发展成为当前市场关注的焦点。

　　推进非户籍人口落户城镇

　　针对我国常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率之间仍存在较大差距的问题。国家发改委规划司司长徐林分析说，我国户籍人口城镇化率提高不快，一方面是由于跨省、跨地区转移人口尚未出台统一的政策安排，外来人口特别是跨省市农业转移人口市民化进展缓慢。一些人口流入较多、农民工落户意愿较强的地区还没有制定具体的户籍改革方案；一些地方对制定相关配套政策方面重视不够；一些地方制定障机制不健全，农民对进城落户担忧仍然存在，落户的积极性不高。

　　“推进农业转移人口市民化是新型城镇化的首要任务。”徐林说，“十三五”时期，我国将全面实施差别化落户政策，鼓励各地区进一步放宽落户条件。各城市要根据资源环境承载能力，制定公开透明的落户标准，并向社会公布。

　　媒体了解到，我国将加快实施1亿非户籍人口在城市落户方案，突出政策引导，全面实施财政资金、建设资金、用地指标与农业转移人口落户数量挂钩的“三挂钩”政策。即使到2020年能够顺利实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口落户城镇，还会有2亿左右农业转移人口没有落户。

　　徐林表示，“十三五”期间，我国将在建立全国统一的居住证制度基础上，坚持“领取无门槛、服务有差异”的原则，全面推行覆盖所有未落户城镇常住人口的居住证制度，以居住证为载体建立与居住年限等条件相关的基本公共服务提供机制。

　　深化土地管理制度改革

　　近年来，农村产权制度改革有所加快，农村土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权得到了强化。但由于关键的体制障碍没有根本消除，农村资产的资本化通道尚未打通，财产性价值无法实现，不仅制约了城乡要素的自由流动和平等交换，削弱了农民带资进城的能力，也影响农民转户的积极性。

　　徐林认为，随着农村各种条件改善的程度越来越好，特别是城乡差距越来越小，会有不少农民不愿意落户到城市，这种现象主要发生在离城市或者城镇比较近的地区。

　　“现行的土地制度与城镇化发展不相适应的问题日益显现，必须通过深化改革来破解。”徐林表示,“十三五”时期，我国将全面推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点，总结推广成功经验，逐步打破城乡间土地流动壁垒。加快改革完善土地征收制度，合理界定公益性和经营性建设用地，制定土地征收目录，逐步缩小征地范围。

　　国家发展改革委近日发布的《2015国家新型城镇化报告》指出，我国将进一步完善征地补偿机制，因地制宜采取留地、留房、留物业、留股份等多种安置方式，保障被征地农民的长远发展生计；并以农村集体经营性建设用地为重点，探索农村土地直接入市办法。

　　根据《深化农村改革综合性实施方案》，宅基地改革还将完善权益保障和取得方式，探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式；对历史原因形成的超标准占用宅基地和一户多宅等情况，探索实行有偿使用；探索进城落户农民在本集体经济组织内部资源有偿退出或转让宅基地；改革宅基地审批制度，发挥村民自治组织的民主管理作用。

　　据介绍，目前，各试点地区已经全部申报试点方案，试点正在封闭运行中。

　　创新资金保障机制

　　新型城镇化建设的资金需求规模大、期限长、主体多元、结构复杂。徐林表示，在新型城镇化建设中，必须创新金融服务，放开市场准入，逐步建立多元化、可持续的城镇化资金保障机制。

　　近年来，相关部门积极创新城市基础设施投融资机制，扩大地方政府债券发行规模，创新债券品种，各地积极推动政府和社会资本合作（PPP），取得了一些成效。银行等金融机构也出台了支持城镇化发展的具体意见，积极运用贷款、债券、租赁等综合金融服务，为城镇化提供金融支持。

　　2015年，江苏省率先打响了当年地方债发行的“首枪”，随后各省份地方债发行纷纷登场。截至2015年12月18日，全国地方债共发行约3.8万亿元。国家发展改革委还与国家开发银行、中国农业银行、中国农业发展银行等政策性银行合作，鼓励引导政策性银行支持新型城镇化。同时，国家发展改革委还建了“政、银、企、社会”合作对接机制，通过PPP、特许经营、投资补助等多种方式，鼓励引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营。部分试点地区通过发挥财政投入杠杆效应，有效激活了社会投资，减轻了财政支出压力。

　　同时，探索城市政府自行发债制度，在进一步完善省级政府代发地方债的基础上，逐步建立管理规范、风险可控、成本合理、运行高效的城市政府举债融资机制。完善城市政府举债的法定程序，把政府债券全额纳入预算管理，完善政府债务资金使用和偿还的信息披露制度，尽快建立健全政府债务信用评级体系。进一步修订完善《预算法》，允许城市政府自行发债，通过资产证券化等方式，拓展释放城市存量资产价值的渠道。