中国共产党建党90周年 回顾住房制度改革历程
发布时间：2011-06-27 来源：0352房网 编辑：狄海霞
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摘要：住房是人类最基本的需求之一，是关系国计民生的重大经济问题和社会问题。我国住房改革至今已经取得了一定成绩，当然也积累了不少矛盾。回顾分析我国住房制度改革历程及其政策调整轨迹，有助于了解我国宏观调控的政策走向，为我国住房制度改革的进一步推进提供积极的借鉴意义，让我们一起回顾一下房改历史吧。
新中国成立之初，我国实施“统一管理，统一分配，以租养房”的公有住房实物分配制度。城镇居民的住房主要由所在单位解决，各级政府和单位统一按照国家的基本建设投资计划进行住房建设，住房建设资金的来源90%主要靠政府拨款，少量靠单位自筹。住房建好后，单位以低租金分配给职工居住，住房成为一种福利。应该说，这种制度模式在当时较低水平的消费层次上，较好地满足了职工的基本住房需求。
1958年到1977年的20年里，我国一直实行这一住房制度，但是在这段时间里，我国政府坚持以发展生产为先，住房基本建设投资规模逐年削减，因此，住房供给不足也不断显现成为严重的社会问题。
1978年邓小平提出了关于房改的问题，由此开启了我国住房制度改革之路。
(一)1978年—1993年住房实物分配制度改革阶段
由于福利分房制度逐渐暴露出的问题以及住房供给不足矛盾的突出，促使我国政府必须寻求解决途径。1978年—1993年的15年是我国福利分房制度改革不断探索和发展的阶段，具体可以分为两个阶段：
第一阶段是福利分房制度改革探索阶段(1978-1985年)。在这一阶段里，我国政府进行了公房出售和补贴出售住房试点，为住房制度改革进行了多种形式的尝试和创新，积累有益的经验。
1978年，邓小平同志提出解决住房问题的政策能不能宽一点的想法，
1979年原国家城市建设总局、国务院侨务办公室制定了关于用侨汇购买和建设住宅的暂行办法，鼓励华侨、归侨和侨眷用侨汇购买和建设住宅;并且规定所有权和使用权归自己，国家依法给予保护。业内人士认为这个暂行规定是住房商品化的萌芽。同年我国政府探索把住宅出售给职工，原国家城市建设总局选择南宁、柳州、桂林、梧州和西安五个城市进行增量住房向职工出售的试点，即进行政府统一建设，以土建成本价向居民出售。
1980年邓小平再次发表关于住房问题的讲话，邓小平说：“要考虑城市建筑住宅、分配房屋的一系列政策。城镇居民个人可以购买房屋，也可以自己盖。不但新房子可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款，十年、十五年付清。住宅出售后，房租恐怕要调整。要联系房价调整房租，使人考虑买房合算”。同年6月中共中央、国务院在批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》中正式提出实行住房商品化政策。国家规定，“准许私人建房、私人买房、准许私人拥有自己的住宅”。#p#副标题#e#
1981年，公房出售试点扩展到23个省、自治区的60多个城市和一部分县镇。1982年，在总结前两年公房出售试点经验的基础上，鉴于城镇居民工资水平低、购买能力有限，原国家建委和原国家城市建设总局决定在郑州、常州、四平和沙市四个城市试行公有住房的补贴出售，即政府、单位、个人各负担房价的1/3。截至1985年底，全国共有160个城市和300个县镇实行了补贴售房，共出售住房1093万平方米。在出售公房的同时，有的地方还实行了住房租金的改革，进行了一些有益的尝试。主要做法有“按成本计租，定额补贴”，“超标加租”，对青年公寓实行“新房新租”。
第二阶段是福利分房制度改革深化阶段(1986年-1993年)。在之前试点的基础上，1986年以后，城镇住房制度改革取得了重大突破，掀起了第一轮房改热潮。
1986年2月，成立了“国务院住房制度改革领导小组”，下设办公室，负责领导和协调全国的房改工作。1988年1月国务院召开了“第一次全国住房制度改革工作会议”，同年2月国务院批准印发了国务院住房制度改革领导小组《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》，标志着住房制度改革进入了整体方案设计和全面试点阶段。
1991年6月，国务院发出了《关于积极稳妥地推进城镇住房制度改革的通知》，提出分步提租、交纳租赁保证金、新房新制度、集资合作建房、出售公房等多种形式推进房改的思路。同年10月召开了全国第二次房改工作会议，确定了租、售、建并举，以提租为重点，“多提少补”或“小步提租不补贴”的租金改革原则;基本思路是通过提高租金，促进售房，回收资金，促进建房，形成住宅建设、流通的良性循环。1993年11月，国务院房改领导小组在北京召开了第三次房改工作会议，改变了第二次房改会议确定的思路，代之以“以出售公房为重点，售、租、建并举”的新方案。
(二)1994年—1998年住房实物分配向住房市场化改革的过渡阶段
1994年7月18日国务院下发了《关于深化城镇住房制度改革的决定》，确定房改的根本目的是：建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化;加快住房建设，改善居住条件，满足城镇居民不断增长的住房需求。房改的基本内容可以概括为“三改四建”。
“三改”即改变计划经济体制下的福利性的旧体制，包括：改变住房建设投资由国家、单位统包的体制为国家、单位、个人三者合理负担的体制;改变各单位建房、分房和维修、管理住房的体制为社会化、专业化运行的体制;改变住房实物福利分配的方式为以按劳分配的货币工资分配为主的方式。“四建”即建立与社会主义市场经济体制相适应的新的住房制度，包括：建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收人家庭为对象的商品房供应体系;建立住房公积金制度;发展住房金融和住房保险，建立政策性和商业性并存的住房信贷体系;建立规范化的房地产交易市场和房屋维修、管理市场。《决定》要求全面推行住房公积金制度，积极推进租金改革，稳步出售公有住房，加快经济适用住房的开发建设，做好原有政策与《决定》的衔接工作等，标志着城镇住房制度改革已进入深化和全面实施阶段。
1998年7月3日发布《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(国发[1998]23号)。通知进一步确定了深化城镇住房制度改革的目标是：停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化;建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系;发展住房金融，培育和规范住房交易市场。同时决定，1998年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。至此，我国已实行了近四十年的住房实物分配制度从政策上退出历史舞台。因此，国发[1998]23号文被人们称为中国住房制度改革的里程碑，它宣告了福利分房制度的终结和新的住房制度的开始。#p#副标题#e#
(三)1999年-2004年住房市场化全面推行阶段
自1998年国发[1998]23号文后，我国房地产业发展迅速，根据国研中心的统计数据，1998年至2004年我国的房地产投资完成额持续了7年的两位数的快速增长，并且在2002年以后的几年中出现了房地产“过热”的情况，7年的同比增长率分别为14%、14%、21%、27%、23%、30%和30%。
2003年国发[2003]18号文发布(《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》)，认为自国发[1998]23号)发布五年来，城镇住房制度改革深入推进，住房建设步伐加快，住房消费有效启动，居民住房条件有了较大改善。以住宅为主的房地产市场不断发展，对拉动经济增长和提高人民生活水平发挥了重要作用。房地产业已经成为国民经济的支柱产业，要坚持住房市场化的基本方向，要继续发展住房信贷，强化管理服务。
国发[2003]18号文对国发[1998]23号文进行了修正，将国发[1998]23号文提出的“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”改变为让“多数家庭购买或承租普通商品住房”，要“增加普通商品住房供应。……采取有效措施加快普通商品住房发展，提高其在市场供应中的比例。……努力使住房价格与大多数居民家庭的住房支付能力相适应。”同时将经济适用房的性质重新定位为“是具有保障性质的政策性商品住房”。18号文的出台将大多数家庭的住房推向了市场，实现了我国住房市场化的根本转变。
(四)2005年至今房地产调控阶段
国发[2003]18号文实施以后，我国房地产业高速发展，但与此同时由于房价的过快上涨，也引发了一系列社会问题，百姓住房难问题越来越突出，我国政府开始加强宏观调控。
2005年3月26日，为了对房价上涨过快的问题“加以全局性控制”，国务院办公厅发出《关于切实稳定住房价格的通知》，就稳定房价提出八条意见(“国八条”);4月27日，温家宝总理又召开国务院常务会议，研究进一步加强房地产市场宏观调控问题，并提出八项措施引导和调控房地产市场(即“新国八条”);5月11日，七部委又出台《关于做好稳定住房价格工作的意见》(稳定房价的八条措施);5月31日，三部委出台《关于加强房地产税收管理的通知》，限制期房转卖;10月18日，国家税务总局下发《关于实施房地产税收一体化管理若干问题的通知》，强调要对20%个人所得税进行一体化征收。2006年5月，国务院又出台了稳定房价，整顿房地产市场秩序的六项措施(即“国六条”)。随后，我国不断出台各种调控措施，进一步紧缩“银根”、“地根”，但是房地产调控至今，稳定房价的目标尚未达到，以北京、上海、深圳等城市为代表，全国房价总体继续上涨。
今年8月7日《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(24号文)的出台引起了社会各界的广泛关注。24号文要求进一步建立健全城市廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度，逐步改善其他住房困难群体的居住条件，完善配套政策和工作机制。24号文首次明确提出把解决低收入家庭住房困难工作纳入政府公共服务职能。业界普遍认为24号文标志着政府住宅调控思路的转变，其关键是要建立多层次住房保障体系建设，加快住房分类供应体制的实施。
住房制度改革与房地产业定位的关系
纵观我国住房制度改革历程的四个阶段，尤其是国发[1998]23号文、[2003]18号文“国八条”、[2007]24号文等几个重要文件的出台，不难看出“房地产业如何定位”的问题始终贯穿于我国住房制度改革的过程中。
房地产业的发展一方面能够解决人民的住房需求，另一方面也能够拉动社会经济增长。这两方面的作用在现实社会中存在一定矛盾，不能鱼和熊掌兼得。社会发展的背景以及内在动因决定了房地产业两方面作用的博弈，这两个方面的博弈也决定了一段时期内我国住房制度改革的主要目标。
当我国在旧的福利分房制度下，政府背负沉重财政负担，城镇居民住房矛盾日益严重时，以“解决人民住房需求”作为主要目标，政府就需要限制房地产商的利润，以保障社会大多数群众住房权利，正如[1998]23号文明确规定要“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”，按照当时的政策解读来看，就是要让80%的人民群众依靠经济适用房来解决住房问题，而经济适用房的利润国家是有明确限定的。#p#副标题#e#
当我国受东南亚金融危机影响，国家需要实施积极的政策以增加何刺激社会总需求时，以“拉动经济增长”作为主要目标，政府就需要以房地产业作为推动力，以拉动经济增长。正如[2003]18号文明确提出“房地产是国民经济支柱产业”。
当一些地方政府热衷于批租土地，盲目进行大规模拆迁，依靠房地产投资来带动当地经济发展，并通过土地收益、房地产税费来直接填充地方财政，一些不法开发商炒卖地皮，人为抬高房价，“房地产是国民经济的支柱产业”被一些利益集团演变成畸形的增长模式，老百姓住房供需矛盾突出时，以“解决人民住房需求”再次成为主要目标。政府就需要再次出台政策进行住房改革主要目标的转变。正如“国八条”、“国六条”尤其是[2007]24号文的出台，我国政府多次强调建设多层次的住房保障体系，加大廉租房、经济适用房建设力度。在日前召开的十七大党代会上，胡锦涛同志在十七大报告的第八部分提出：“健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难。”这是党代会报告中第一次专门提及住房保障制度，更是第一次谈到保障方式和保障对象，这一表述表明：我国的住房保障制度已经有了重大调整。
纵观世界各国住房改革，可以发现各国在不同的经济和社会发展阶段，往往采取不同的住房政策。总体而言，我国城镇住房制度改革的推进顺应了市场经济体制发展的要求，能够根据经济社会发展的不同阶段比较及时的调整住房政策。
当然在肯定成绩的同时也不能否认问题的存在，国发[2003]18号文提出“逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”后，由于对于普通商品房界定不够明确、没有有效区分住房政策和房地产政策，基本住房保障相关配套措施缺失、房地产市场缺乏有效的监管，致使目前居民住房消费能力与市场房价严重脱节，造成多数家庭购买或承租普通商品住房的目标超越了客观经济条件，我国一二线城市房价上涨速度过快，居民住房问题突出。但是任何事物的发展都是螺旋式上升，在前进中必然具有曲折性。自2004年起我国一系列楼市调控措施密集出台，政府调控的方向正在逐步向“解决人民住房需求”的目标上回归，因此虽然目前调控效果尚不十分明显，但是我们有足够的理由相信本轮调控一定能达到预期效果，人民住房权利一定会得到有效保障。
日前，省住房和城乡建设厅、省国土资源厅证实山西省的保障性住房建设土地政策有重大调整，企事业单位可以自建保障房。
新政规定，在符合土地利用总体规划和城市总体规划的前提下，我省允许各企事业单位利用存量土地，在依法变更为住宅用地用途后，建设保障性住房，解决本单位符合保障性住房条件的职工住房困难问题。
新政将对山西的房地产市场产生怎样的影响，房价是否因此而降低?本报记者走访了省住建厅、山西房地产协会、部分房地产开发商。
太原市的住房制度改革是从1987年底开始的，改革二十多年来，取消了过去福利型、无偿分配的住房制度，实现了住房商品化、住房社会化、住房货币化，建立了与社会主义市场经济体制相适应的新的城市住房制度，住房建设投资由国家、单位和个人三者合理负担，坚持“新房新制度、老房老办法”，平稳过渡，综合配套。
从福利分房过渡到住房商品化，山西的住房制度改革二十年经历了多种变迁，但老百姓体会最深的还是房价。太原市就是山西房地产市场发展的缩影，据太原市房产管理局统计数据显示，从2001年最初的均价每平方米1000多元，到2011年前两个月成交均价每平方米6896元，10年来太原房价涨了近7倍。#p#副标题#e#
1988年 集资建房
1988年9月，太原市就成立了解困住宅合作社，协助没有建房能力的单位解决职工的住房困难，发展和组织社员集资与合作建房，解决自身的住房问题。
太原市解困住宅合作社先后自建小南关、并东、西缉虎营解困工程，并与省化工厅、省机械厅、晋安化工厂、太化集团公司等20个单位合作建设解困住宅楼房51幢，解决了2787户困难户和职工的住房困难问题。
当时，保障中低收入家庭住房已经引起全社会的广泛关注和重视，政府也给予极大的支持和新的政策、措施，廉租住房和经济适用成为焦点。
1995年 第一个经济适用房开工
1995年太原被国务院列为首批国家安居工程实施城市，太原市委市政府连年来把安居工程建设列为为市民办的实事项目，采取土地行政划拨，减免有关税费等优惠政策予以大力支持。太原市逐步建立起了面向广大低收入家庭的具有社会保障性质的经济适用房供应体系。
从1995年，第一个经济适用房“兴华苑”的开工建设，到2008年，太原市经济适用房建设竣工面积达509.9万平方米，解决了7.28万户家庭的住房困难。
1998年 结束福利分房
1994年，国务院在全国范围内确立了住房社会化、商品化的改革方向。1998年，国务院宣布终止住房实物分配制度，实行住房分配货币化。延续了近半个世纪的福利分房寿终正寝，住房消费也由此进入一个全新的历史发展时期。商品房逐渐成为住房供应的主体。
据数据统计显示，2002年太原市面向社会供应的商品房面积不到100万平方米，2008年达到200万平方米以上，6年规模翻了一番。
与此同时，以廉租住房制度为主体、以经济适用房为重要组成部分的多层次住房保障体系不断健全和完善，太原市城镇居民的居住条件得到很大的改善。
2000年 住房分配货币化改革
2000年，经省政府批准，太原市正式出台了太原市住房分配货币化实施方案及相关配套政策。当年从1月1日起，太原市各级党政机关、财政补贴的事业单位，全面实施住房分配货币化改革。我省其他市、县最迟也从当年7月1日开始了实施。住房分配货币化由住房公积金和住房货币化补贴组成。这两项资金都是职工的住房工资。实施对象是当地住房补贴方案出台前参加工作的无房户职工，住房面积未达标户职工。
据了解，2003年至2005年，房地产市场稳步发展，随着经济社会的持续发展，居民收入水平的提高，房地产开发投资的增大，太原市房地产市场日趋活跃。“房地产市场开发占全市房地产开发投资总量的比重由2000年的25.1%提高到54.5%，单位利用自有土地集资建房的规模呈逐年下降趋势，居民自建私房的情况已不多见，全市的住房供应体系逐步建立并加强。”
2007年 抑制房价
2007年至2009年，太原市房地产市场进入调控阶段，之前过热的房地产市场进入调整阶段。在信贷调控的直接影响下，太原房地产市场出现变局，销售市场明显降温的同时价格上涨也逐步被遏制。
2007年商品房批准预售面积再降至121.85万平方米，其中商品房预售面积93.94万平方米，同比下降12.38%。2008年金融危机下，政府的一系列调控措施和开发企业的进一步促销，令压抑了一年之久的住宅需求得以释放，令住宅销售面积自2008年开始逐步增加。全市商品房批准预售面积为243.4万平方米，其中住宅商品房226.72万平方米，均比上年翻了一番。
2011年 保障房建设元年
2011年是太原市史无前例大规模建设保障性住房的元年，太原市在全省目标任务的基础上实现翻番，全年建设保障性住房4万套，达到“十一五”五年总量的40%。
山西省政府、省住建厅再次出台新政，给企事业单位自建保障房松绑，保障房成抑制房价的关键。#p#副标题#e#
2001年-2011年 房价涨了7倍
尽管太原乃至山西一直在保障房建设上努力，但在住房商品化以来，太原的房价还是一路走高。太原市房产管理局的统计数据显示，2011年前两月，房地产交易的均价为每平方米6896元，这与2001年，太原市的均价1000元相比，价格翻了七倍。
2006年至2007年上半年，房地产市场快速上升，宏观调控力度加大。但是房价也随着市场的火热而持续上涨。
据了解，虽然国家出台多项调控措施给房地产市场降温，但是2005年初太原市的房价仍然出现了快速上涨。住宅均价一改2000年至2004年每年的小幅上涨，在高档住宅带领之下连续两年两位数增长，2005年同比上涨了35.71%，2006年同比增长25.36%，均价首次突破每平方米3000元。
在此之后，太原房地产市场房价持续高速运行，政府以抑制房价过快上涨为首要目标，频频出台房地产市场调控政策，分阶段重点对楼市进行调控。
