土地问题日益捉襟见肘 国土部预开发山林土地

　　国土部绞尽脑汁开源节流，近年大力提倡存量土地再利用，但近几年来通过农村土地整治、旧村改造、厂区整合等方式，可供腾退的存量土地已经基本被“榨干”。数月前，国土部宣布允许项目用地指标调剂，而据一位相关人士透露，国土部近期甚至开始考虑适当增加“十二五”初期年度新增建设用地计划指标。

　　2011年年初以来，全国供地指标告急的消息不断传出：全年用地需求预计超计划指标千万亩、多省反映用地指标只能满足1/3需求、12省市已在前八个月将全年指标使用殆尽……国家土地督察上海局副专员董菊卉表示，目前各地普遍反映建设用地指标短缺，保障经济和保护资源的“两难”局面和“双重”压力日益突出。

　　土地压力日渐突出

　　10月7日，国家土地副总督察甘藏春公开坦承，“有效国土开发空间严重不足既是我国的基本资源国情，也是我国现代化、城镇化、工业化面临的难题”。然而，在18亿亩红线的壁垒下，这些举措都无法从根本上解决土地供应捉襟见肘的难题。困境之下，全国各地被迫延期、搁置、停工的半拉子工程不在少数，有的项目干脆走上违法用地之路。

　　眼见全国违法用地有大幅增长的趋势，18亿亩即将不保，国土部祭出了杀手锏：坡地开发。供地指标严重告急!违法用地压力骤增!怎么办?国土资源部的回答是：上山!

　　甘藏春宣布，下一步，国土部要着手“研究促进开发利用低丘缓坡地、山地、未利用地和工矿废弃地的鼓励政策，同时在土地管理法修订过程中以法律形式予以确认，把平原地区有限的优质耕地保住”。

　　山上开地成救命稻草

　　甘藏春讲话后不到一周，10月11日，国土资源部部长徐绍史会见了云南省代省长李纪恒等，肯定了云南引导“城镇上山”和工业项目上坡的做法，并表示国土部将进一步支持云南开展低丘缓坡地的利用试点。此前，国土资源部总规划师胡存智透露，云南省成为首批列入全国坡地开发建设项目试点的五省市之一。徐绍史说，希望云南能在这方面作出示范，形成经验。

　　9月15日，国土部刚刚召开了全国低丘缓坡综合开发利用试点省、市座谈会，确定了云南省、湖北十堰等五省市作为首批试点。十堰市国土局一位官员表示，十堰因为被列入试点而取得了每年800公顷的建设用地指标支持，终于可以揭开锅了。

　　9月4日，云南省机关、各部门、各市县党政共计300余位负责人云集大理，该省四套班子一把手悉数到会，召开云南省“全省保护坝区农田建设山地城镇工作会议”。云南省国土资源厅厅长和自兴说，“云南省建设用地计划指标缺口很大”，而这次会议扭转了城市建设紧盯6%坝区的思维定势，面向占全省国土面积52%的丘陵缓坡区，大大缓解了经济发展和资源保护的矛盾。

　　修改立法成为长期制度

　　听起来，这一政策像是短期救急，为即将失守的18亿亩找寻退路。然而，国土系统官员将其视为国土资源管理领域颠覆性的重大转变，并打算将其制定为一项长期制度。

　　这个看似急就章的政策，实际已酝酿多时。近半年来，国土部及其下属司局的多位相关负责人密集开展了坡地开发情况的调研工作。尤为值得关注的是，国土部为出台这一政策，拟对《土地管理法》中相关内容进行修改，以突破现行法律框架。

　　2011年7月下旬，国务院法制办公室牵头成立的《土地管理法》修订七部门领导小组组长、国务院法制办公室主任宋大涵和领导小组副组长甘藏春率队赴浙江、安徽、黑龙江、吉林等地专题调研《土地管理法》修订工作，其重点有两项，除征地制度外，另一项就是坡地开发。

　　按照现行《土地管理法》的规定，低丘缓坡地被归入耕地或林地，在建设占用时要有相应新增建设用地指标。

　　所谓“低丘缓坡地”，通常指广大低山丘陵区集中连片分布的、坡度在25°以下且面积大于2平方公里的缓坡地，主要包括荒草地、裸土地、废弃园地、低效林地等多种土地后备开发资源。

　　全国的低丘缓坡土地约占土地总面积的10%，主要分布在沿海的丘陵与低山地区。目前已开展低丘缓坡地开发利用的有浙江、福建、山东、云南、河南、湖北、山西等省部分地区。中国国土资源经济研究院朱清表示，如果这些土地全部利用，可以“极大增加耕地和建设用地供给，缓解土地供需矛盾、实现耕地占补平衡”。#p#副标题#e#

　　保护耕地抑制楼市

　　除地方政府以外，房地产开发商也在关注这一政策。任志强说，这一政策和房地产业的关系也很大，既保十八亿亩红线，又可以增加住宅土地供给量。

　　碧桂园战略发展部总经理助理、新闻中心主任王昊表示，碧桂园在安徽、湖南等地的很多项目都涉及坡地，由于法规及供地指标的限制，一部分地块和地方政府签订合作开发协议后，没能拿到用地指标，搁置数年，损失很大。国土部酝酿的这一政策意味着这些项目的用地指标有了活路，是利好消息，对此很期待。

　　在目前各地的坡地开发实践中，收获了不少经验但也不乏教训。在一些用地紧张的沿海发达省份，基本农田已经“上山下乡”，其中很大一部分“基本农田”就是坡地。浙江省一位国土局官员表示，一些地区单纯利用这一政策搞耕地占补平衡，倒腾用地指标。“将低丘缓坡山地开发成耕地，虽然面积上勉强相等，但质量上却相差甚远。”浙江绍兴嵊州市黄泽镇后枣园村农民宓钦标表示，“我们后枣园村前两年搞的新‘整理’无水源山坡地，就是山地被镇领导做资料做成了基本农田，邻村施家湾村的山林也是，说大点，黄泽镇所有的山地都快被镇政府在不花一分钱的情况下变成了基本农田。”

　　上述该官员表示，甘藏春此次已经表态坡地开发就是为了保护好优质耕地，不再出现贫地成“良田”，肥地变高楼的现象。他表示，增减挂钩试点中出现占优补劣的现象，“现在国务院一直在规范清理。”

　　和浙江搞占补平衡、山地复垦成耕地不同，云南坡地开发试点的经验之一，就是划定永久基本农田和城镇发展界线，切实保护坝区优质耕地，而占用坝区耕地则大幅提高用地成本。云南省7月底出台的《云南省人民政府关于加强耕地保护促进城镇化科学发展的若干意见》规定，建设用地占用1平方公里以上、平均海拔2500米以下坝区耕地的，按照所在区域新增建设用地土地有偿使用费的20倍额外征收耕地质量补偿费。

　　重在如何进行落实

　　国家土地督察上海局的一份《浙江福建低丘缓坡综合开发利用调查报告》提到，目前各地坡地开发实践中，存在重开发轻规划、重“扩量”轻“提质”，重“宜建”轻“宜林、宜农”，破坏生态等问题;一些地方以低丘缓坡综合开发利用的名义，未经批准擅自将耕地、林地、园地等农用地开发成建设用;此外，低丘缓坡开发场地平整工程量巨大、周期长，还需要长时间的自然沉降和基础密实，短时间内无法完成供地和项目建设，可能出现供地率较低的问题。

　　该调研报告建议，开发推进要有序，避免蜂拥而上、盲目推进;开发项目要充分论证，考虑经济效益和生态效益，避免生态失衡，避免开发成本过高造成的不经济。绝不能以毁林、破坏生态为代价来寻求建设用地空间和占补平衡空间。

　　“问题在于，怎样算适度开发呢?18亿亩不应只是数字游戏，生态保护也不能成为口头文章，建设开发更不能停留在纸面富贵。”上述学者说。

　　在大理召开的上述“规格之高、规模之大、范围之广、影响之深”均堪称前所未有的会议上，主要的议题是专项部署坝区农田保护和山地城镇建设。会议提出，要通过“守住红线、统筹城乡、城镇上山、农民进城”，促进“山水田园一幅画、城镇村落一体化、城镇朝着山坡走、田地留给子孙耕”。

　　和自兴认为，往前看十年，往后看十年，这次会议将是一个交叉路口。他将会议的定论为“决定今后10年云南国土资源管理工作走向”。