宅基地改革三权分置 但不是让城里人下乡置业

摘要：宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”与承包地所有权、承包权、经营权“三权分置”有很大的不同。适度放活宅基地和农民房屋使用权，不是让城里人到农村买房置业，更不能在宅基地上建别墅大院、私人会所，而是吸引资金、技术、人才等城市要素流向农村，使农民闲置住房成为发展乡村旅游、养老等产业的有效载体。

       今年的中央一号文件提出，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。针对这一表述，有人以为“放活宅基地和农民房屋使用权”，意味着城里人可以去乡下买房置业了；也有人以为，以后可以破除国家的土地利用规划和用途管制，想怎么用就怎么用。笔者认为，宅基地制度改革不是让城里人下乡买房置业，而是要让闲置农房成为乡村振兴的产业载体、农民增收的鲜活资源，外人不应对农民宅基地有非分之想。

       我国农村宅基地的总面积约为1.7亿亩，约占集体建设用地的54%。宅基地是农民以集体组织成员的名义获得的，且只有本集体成员才能在本集体申请宅基地，实行一户一宅、长期使用。虽然农民房屋的建设费用由自己承担，但农民的宅基地是无偿获得的，因此农民对宅基地拥有的权能是不完整的。根据法律规定，农民作为宅基地使用权人无权向具有城镇户口的城市居民出售自有宅基地以及住房。随着实践的发展，我国农村宅基地在使用过程中出现了一些新情况：一方面，每年有大量农民离开农村，出现大量农房、宅基地常年闲置的现象；另一方面，也存在“一户多宅”“建新不拆旧”以及部分“农二代”“农三代”宅基地取得困难等问题。

       应当指出，宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”与承包地所有权、承包权、经营权“三权分置”有很大不同。对于承包地经营权，国家政策是鼓励其流转、鼓励耕地适度集中的；对于宅基地，政策上不存在鼓励集中到少数人手里的问题。因为，宅基地制度是农村集体组织保障其成员居住权的制度，也是集体组织成员权的体现。如果非成员也能获取宅基地，那就侵犯了成员的权利。因此，要严格土地用途管制，宅基地不能违规违法买卖。

       目前，我国有33个县在试点宅基地制度改革。其前提是，依法经全国人大常委会对试点地区授权，批准其在试点期间暂停执行某些法律条款。政策是要在法律框架下先行先试，然后再根据试点的情况来决定是否和怎样修订法律。前期的试点在保障农民宅基地用益物权、引导农民自愿有偿退出闲置宅基地、规范宅基地管理和利用、改善村庄环境等方面，取得了积极成效。

       适度放活宅基地和农民房屋使用权，不是让城里人到农村买房置业，更不能在宅基地上建别墅大院、私人会所，而是吸引资金、技术、人才等城市要素流向农村，使农民闲置住房成为发展乡村旅游、养老等产业的有效载体。中央提出宅基地制度改革，目的是进一步盘活宅基地，发展农村新产业新业态，拓宽农民增收渠道。政策的出发点和落脚点是，用好乡村闲置的宅基地、农房等，让农民更多分享产业链和土地增值收益。

       现阶段如果放开对宅基地流转的限制，从短期来看似乎是增加了农民的“融资渠道”，但从长远看失地农民想重新安家置业势必十分困难，容易成为影响社会稳定的隐患。可见，宅基地对农民具有重大意义，不能轻易将其转化成其他性质的土地。只有宅基地使用权人拥有其他合理居住地后，经农民同意，且符合法律要求，才可能转化成耕地或经营性建设用地。

       今后各地要探索宅基地“三权分置”具体形式，不妨结合发展农村新产业新业态，结合返乡下乡创业创新等，在实践中探索盘活利用闲置宅基地和农房增加农民财产性收入的办法。进城农民的闲置住房，经农民自主选择同意后，可以按有关法律规定复垦为耕地，整治为生态用地，有些还可以发展旅游休闲、养生养老等产业。但不管怎么改，底线是确保农民利益、尊重农民意愿。