专家：盘活城市存量用地是土地改革最佳切入口
2013-10-24 来源：0352房网 编辑：张晓波
摘要：不管从生态和耕地保护，还是从失地农民的安置补偿，或从公共服务设施的投入上来看，未来相当长一段时间内，通过新增土地来满足城市用地需求都非常不划算。目前城市并不缺地，缺的是遵循市场化利用效率的谈判机制和利益分享机制。所以，如能将存量建设用地利用好，完全能满足目前的用地需求。城市越大，产业升级越快，工业用地单位产出相对效率越低，就越该将低效的工业用地转换到住房发展用地。从政策和社会风险上看，利用存量涉及的风险远要小于集体土地入市。
多种信号显示，土地制度改革或将在十八届三中全会有突破，核心是打破土地二元结构限制，进一步推进农村土地改革。目前有两条改革途径，一条从增量入手，即集体土地全面入市;另一条从存量入手，即盘活闲置和低效利用的城市土地。前者的困境在于法律障碍，即我国城乡“二元土地”制度和土地用途管制下，农村集体土地须经由政府“征地”转为城市国有建设用地，才能进入市场交易，而农民无法以平等的主体身份直接参与城市土地市场交易;后者的困境在于5年修改一次的城市详细性控制规划框定了工业、居住、交通等不同用途土地在空间上的不同布局，而修改涉及国土、规划等部门的协调，用地单位利益保障等，还涉及听证会、人大表决和备案等程序，存量利用的成本比较大、周期也长。
眼下社会各界对于土地制度改革关注的焦点，是如何推进集体土地全面入市。因为，此举意味着土地要素的市场化交易，农民能以平等的主体身份直接参与交易。在房地产市场化溢价收益远大于集体土地原有用途时，城市房地产用地的瓶颈就会解除。据国土资源部的统计，农村人均用地面积283平方米，而建制镇为154平方米、小城市为143平方米、特大城市和大城市不足100平方米。如果农村人均用地面积降低到200平，则可新增建设用地556亿平方米，这是去年全国土地出让面积的17倍。
如果农民成为土地市场供应的主体，开发商就可以和农民(村集体)直接谈判市场化土地交易，这将改变以往地方政府对于土地市场的独家垄断，而且通过规模化、低价位土地的供应，降低城市土地价值中枢，将直接冲击“土地财政”的基础，消除地方政府维持高房价和高地价的内在激励，投资型政府的职能就会褪去。再进一步，集体土地彻底的市场化改革，预示着城市房价下跌、通胀下行，资产收益分配向农民倾斜，这对于收入分配改革、新型城镇化和实现经济增长模式向内需转变，都具有牵一发而动全身的作用。
但是，即使上层有推动修订《土地管理法》以利推进集体土地市场化改革的决心，具体推动都得靠基层地方政府(甚至是村干部)去执行。值得注意的是，实施联产承包责任制以来，农村人口变动对于土地的调整，土地产权登记资料残缺严重，使用权到底归谁非常不清楚，确权到人的难度非常大。当集体土地市场化的溢价收益显现出来后，实际权属的争议就更大了。即使是已明晰使用权的变更，在利益面前可能将重新陷入争议(农村很多土地变更通过“口头”完成)。
由于改革开放以来一直偏重城市经济的发展和城市文明的壮大，农村社会建设、村民自治和法制基础非常薄弱，农民法制意识薄弱且伸张无门，潜在的侵权空间不仅大而且难以控制。如果在产权不完整的情况下推进集体土地的市场化改革，在巨大的经济利益诱惑面前，再加上信息不对称、产权不清创造出“浑水摸鱼”的机会。事实上，近年来侵占村民土地权益的现象已进入了“日常工作流程”。例如，近期在内蒙古鄂尔多斯、广东中山等地爆出的村干部与上级政府勾结，借发展经济之名行违法占地之实，而且行为表现明目张胆，非常嚣张，而村民在主张权利方面却无比弱势。而且，这类现象在改革开放以来屡禁不止，甚至在近年来城市范围扩展、土地价值上涨的背景下有愈演愈烈之势，根源就在于产权关系混乱。
因此，可以推断，即使集体土地流转进入三中全会的议程，也不会推出集体土地直接入市的改革措施，试点推进是大概率事件。明晰产权是交易的基础，也是降低交易成本和农村“维稳”的保障。当务之急，依旧是夯实产权登记造册的数据基础，并通过规范既有流转(承包、增减挂钩等)程序的过程中渐进明晰有争议的产权。另外，“确权到人”后，还要强化基层土地查违的力度，才能正式将集体土地的市场化改革纳入议事日程。
相比之下，盘活城市建成区闲置和低效利用的土地更可行。目前，全国644个城市人均建设用地133平方米，远高于发达国家人均82.4平方米和发展中国家人均83.3平方米的水平。其中，工业用地的盘活更为紧迫。从2008年到2012年，我国工矿仓储用地平均占比33.8%，高于住宅用地21.5%的占比(国外工业用地平均占比仅为15%)。大部分工业园区的单位产出率较低，在全国的经济百强县中，1万公顷耕地转化为第二、三产业后对经济的贡献为13亿美元，而美国则为137.8亿美元，差距超过10倍。此外，目前我国工业用地的集约程度很差，工业项目容积率只有0.3～0.6，而发达国家一般是1。
工业用地闲置及利用效率低的根源，在于体制和政策。各地为了实现GDP高速增长，一方面采取行政划拨或协议出让的方式，以牺牲土地价值(工业地价仅为住宅地价的十分之一、八分之一)来降低工业成本，另一方面通过扩大工业用地规模来做大经济规模，造成超规模用地、低效用地、土地短缺与闲置并存，很多工业园区或重复建设，或脱离本地经济实际。
从空间上来讲，集体土地入市是城市边缘的扩张。不管从生态和耕地保护，还是从失地农民的安置补偿，或从公共服务设施的投入上来看，未来相当长一段时间内，通过新增土地来满足城市用地需求都非常不划算。其实，目前城市并不缺地，缺的是遵循土地市场化利用效率的谈判机制和利益分享机制。所以，再多的地也填不饱市场的需求，特别是低价诱惑下的滥用和囤积。如能将存量建设用地利用好，完全可以满足目前的用地需求。据估算，目前我国工业用地存量为8万平方公里， 若每年能将存量工业仓储用地中1%的低效利用部分释放为居住用地，则每年可增加居住用地供应量8亿平方米，相当于每年增加居住用地出让量50%。若按2.4的平均容积率计算，则增加的建筑面积为19.2亿平方米，相当于12年住宅销售面积的一倍。城市越大，产业升级越快，工业用地单位产出相对效率越低，就越该将低效的工业用地转换到住房发展用地。而且，从政策和社会风险上看，利用存量涉及的风险(主要是修订城市规划法、政府和占地单位的谈判)也远要小于集体土地入市。
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