探寻新土改统一建设用地亟需通盘设计配套措施
2013-11-21 来源：0352房网 编辑：张晓波
摘要：新一轮土地改革明确提出要建立城乡统一的建设用地市场。然而，决定提出的是远期的目标，如何破除改革目标和现实状况之间的阻力，研究出可操作、能实施的具体措施，如何切实保障农民的利益等成为当务之急。
市场化与“用途管制”不可或缺
《决定》表示，“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。国家发改委宏观经济研究院副院长王一鸣日前表示，一定要建立土地交易平台，确权颁证，让土地流转起来，规模化后提高农耕价值。
然而流转平台如何建?据了解，目前农地流转的试点之一安徽采取的做法是，将农村集体建设用地、宅基地、林地使用权等，与国有建设用地纳入统一的土地交易平台，通过竞价报名、网上挂牌、在线竞拍、中标公示等规范的程序操作。即通过一个市场处置不同的资源。而四川、武汉等地采取的分离开来，单独成立农村土地承包流转服务中心。
王一鸣建议，建立不同等级、各层面的土地交易流转平台。而北京农村产权交易所赵忠煦则强调，无论以何种形式建立，统一的城乡建设用地市场一定是在政府的指导下，通过市场化的手段来实现，不能简单地又变成了政府在管理、政府在运作，否则又将走上土地垄断的老路。
而政府的职能主要被认定在要落在健全土地法规、界定土地产权和制定土地流转规则上。中央财经领导小组办公室副主任陈锡文认为，即使未来农村土地不再通过征收直接上市，也必须连接到“用途管制”。
陈锡文表示，产权制度和用途管制制度，应该是任何国家土地制度的核心内容。如果发生偏颇，那么一定会造成土地市场和土地使用方面的混乱。他还举例称，即使是日本等市场经济发达的国家，对租赁经营农地的公司也有非常严格的“用途限制”。
目前我国试点省市中，广东的规定是不得用于商品房地产开发建设和住宅建设，其他地方出台过的相关政策里也都毫无例外地规定，不得用于商品住宅建设。安徽的规定是可用于工业、商业、旅游和农民住宅小区建设，没有明确提到商品住宅。
不过赵忠煦告诉新华网记者，农村集体建设用地的流转究竟归谁监管也尚未清晰。“到底是国土部还是农业部?目前还没有定论。”
亟需通盘设计的配套改革
无疑，保障农民公平分享土地增值收益，应是建立城乡统一建设用地的题中之义。有分析专家认为，农地入市将提高农民在土地收益中的分配比例，促进农民财产性收入增长，缩小城乡收入差距，有助于提高消费率、尤其是大众消费，与此同时，投资增速将随着储蓄率的下降而放缓。
日前，多地已经在开展农村土地确权登记颁证。其中北京已经基本完成集体土地所有权的确权，明年将开展集体建设用地和宅基地的确权。根据今年下发的中央一号文件要求，用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。
不过中投顾问的研究分析指出，即使土地流转给企业或其他经营主体，必然存在一定的生产经营的风险。如果没有相应的保险(放心保)、基金等来分散风险，没有监管机构对承包者主体进行审核，难免不会发生损害农民权益的事情。不仅对农户不利，而且也难以真正提高农业发展整体的资源使用效率。
还有业内人士担忧地表示，农村集体土地入市应该关注到“土地级差收益”。具有区位优势的农村建设用地，因其稀缺可轻易获得极高收益，但更多的农村并不具备如此区位优势。万科执行副总裁毛大庆也表示，目前有600多个城市，仅有四五十个城市对人的移动有吸引力，更何况农村。部分农村土地会面临流转给谁的问题。
显然，要想切实盘活农村土地资源，依然需要有更深入的配套改革。国土部部长姜大明日前表示，未来将系统安排建立城乡统一建设用地市场的配套措施，包括加快推进相关法律法规修改和制度建设，抓紧研究出台农村集体经营性建设用地流转条例、农村集体土地征收补偿安置条例等。
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