土地制度的进一步改革 事关我国长远发展
2012-10-19 来源：0352房网 编辑：果果
据《经济参考报》采访国务院发展研究中心农村经济研究部副部长、研究员刘守英的记录
《经济参考报》：十六大以来，土地在中国经济发展中扮演着举足轻重的角色，尤其是城镇化进程与土地息息相关，那么，这些年来我国的土地管理制度为中国经济发展都发挥了哪些特殊作用?
刘守英：十年来，我国国内生产总值年均实际增长10.7%，经济总量占世界的份额从4 .4%提升到10%，城镇化率快速提高，2011年超过50%，土地资源的有效保障，为经济平稳快速发展提供了重要动力。土地资源的市场化配置改革功不可没。
20世纪90年代末至今。中国经济的高增长，靠高速的工业化和快速的城市化两个引擎拉动，土地成为这两个引擎的杠杆。地方政府通过低价征用农民土地，以创办园区，通过土地的协议出让，避开了我国土地资源禀赋不足可能造成的工业用地成本上升;与此同时，沿海发达地区，尤其是珠三角和长三角成为中国经济高速成长的主角，这些地区大量集体建设用地进入市场，保证了农民以集体土地参与工业化进程。双轨并行的工业化，支持了中国作为世界制造工厂的形成。
进入新世纪以后，中国城市化进程大大加快。面对城市建设的巨额资本需求，土地资本化起了非常重要的作用。利用对土地一级市场的掌控和经营性用地的市场化出让，依靠土地出让收入和土地抵押融资，促进国有土地从资源向资产以及资本转化，推动了快速的城市化。2000年以后，中国土地使用制度改革进一步深化，尤其是2002年以后对经营性用地实行“招拍挂”制度，将土地的功能从传统的生产和生活功能，拓展到资本功能，带来巨大的乘数效应。一方面，土地的资本化，使地方政府财政能够获取土地增值的最大化收益，并以最大化的土地出让收入保证城市建设资金，以商住用地出让价格最大化来实现城市政府资金的平衡。另一方面，通过建立政府融资平台，以政府财政信用为担保，以土地为主要抵押品，换取银行资金，加大对城市基础设施建设融资。土地制度改革所释放的土地红利，为经济建设提供了巨额土地增值收益，促进了城镇化的快速发展。
《经济参考报》：这种以地谋发展的模式在带动经济快速增长的同时，其弊端也日益显现，不可持续。这种模式的问题主要体现在哪些方面，给中国经济发展带来了哪些风险?
刘守英：这些弊端在经济上主要表现为，地方政府的经济增长过于依赖土地;地方政府收入过于依赖土地出让收入和与城市扩张相关的建筑业、房地产业税收;城市建设过于依赖土地出让和土地抵押融资。这种高度依赖土地的增长方式，形成地方政府债务风险、中央银行金融风险，也放大了宏观经济波动。
1997年以来，中国地方政府性债务规模逐年增长。1998年和2009年债务余额分别比上年增长48.20%和61.92%。2 0 1 0年 的 债 务 余 额 比 上 年 增 长18.86%。国家审计署公布的债务余额为10 .7万亿元债务余额，约占2010年G D P的26.9%。再加上名义指标表示的公共部门债务(约相当于G D P的20%)和政策性金融机构发行的金融债券等(约相当于G D P的6%)，中国总体的公共部门债务率应在50%-55%。
地方债务的局部情况更不容乐观，不均衡、不可持续的问题十分突出。2010年底，东部11个省(直辖市)和5个计划单列市政府性债务余额53208.39亿元，占全国总地方债务比49.65%;中部8个省政府性债务余额为24716.35亿元，占23.06%;西部12个省(自治区、直辖市)政府性债务余额29250 .17亿元，占27.29%。2010年底，中国东部地区加计划单列市、中部地区和西部地区，负债率分别是19.2%、24.2%和36.4%。正如政府贷款主要靠土地一样，抵押土地已成为政府偿债的最重要来源，地方的债务偿还对土地出让收入的依赖较大。据审计署调查，2010年底除54个县级政府之外，全部省级和市级政府以及绝大多数县级政府均有政府负债，且承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务为25473.51亿元，占地方政府负有偿还责任的债务额的比重为37.96%。一旦各地土地出让收入下降，地方政府的偿债能力就会快速枯竭。
地方政府为了进行基础设施建设，纷纷成立各类融资平台，利用手中收储的国有土地作为抵押品，从银行获得巨额贷款。目前地方融资平台已形成“土地抵押———获取贷款———土地收储———土地抵押”循环。审计署调查结果表明，截至2010年底，融资平台公司政府性债务余额49710.68亿元，占地方政府性债务余额的46.38%。地方各级政府已支出的债务 余 额 中 ， 用 于 土 地 收 储 的 就 有10208.83亿元，占10.62%。
从地方政府性债务资金的来源情况看，银行是最大的资金供给者。2010年底，银行贷款总额84679.99亿元，占到地方政府性债务资金的79.01%。其中，负有偿还责任的债务中银行贷款有50225亿元，占比为74.84%。
在决定中国宏观经济周期性波动的因素中，除了固定资产投资和货币供应量等变量外，土地供应和以地融资的影响也日益显著。2002-2010年间，国有建设用地增幅跟当年的名义固定资产投资增幅有比较一致的趋势。如果当年的国有建设用地供应量减少，或者增幅下降过快，会导致下一年许多投资项目无法“落地”，固定资产投资增幅会受到很大影响。反过来，如果国有建设用地供应很充足，固定资产投资增幅会较快上升。
由于土地指标由中央政府控制，宏观经济过热时期，中央政府除了收紧“银根”外，还会同时收紧“地根”，即减少全国的新增建设用地供应量，甚至采取“冻结批地”、“中止土地审批权”等行政性调控手段。同样，宏观经济刺激阶段，中央政府在采取扩张性货币政策的同时，还会放松“地根”，大幅增加新增建设用地的供给量。
从实施效果来看，土地参与宏观调控事实上放大了宏观经济的波动性。1997年国家宣布在全国范围内冻结供地一年，这同紧缩性的货币政策一起，加剧了1998-2001年的通缩。2002年起，每年新增建设用地数量迅速上升，2001年全年批准新增建设用地是428万亩，2002年上升至722万亩，2004年和2006年分别是845万亩和771万亩。宽松的“地根”，加上积极的货币政策，2007年出现经济过热现象。
《经济参考报》：在未来10年甚至更长的时间，中国仍将处于工业化、城市化快速发展阶段。随着工业化城镇化的加速，土地利用也将进入农地非农化高峰期、土地供求极度不平衡期。那么，如何才能正确处理好土地利用和发展的关系?
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